朱贤爱　毛胜利

　　对规范性文件进行备案审查，是宪法和法律赋予各级人大常委会的一项重要职权，是各级人大常委会实施监督，维护社会主义法制统一的一项有效形式和手段。近几年来，湖北省bst365依据法律的相关规定，规范程序，把握重点，改进方法，务求实效，进行了有益的探索和实践，规范性文件备案审查工作取得了新进展。

　　一、开展规范性文件备案审查工作的主要做法

　　（一）学习法律，提升认识。

　　县级人大常委会开展规范性文件备案审查，应该说还是一项新工作。监督法第五章专门对规范性文件备案审查作出了明确规定。市人大常委会通过深入学习相关法律法规，逐步认识到，就政府工作而言，作为管理社会公共事务重要手段的规范性文件所产生的作用，无论在时间上还是空间上，都远远大于一般的具体行政行为。违法或不当的规范性文件，对相对人造成的损害要远远大于违法具体行政行为所造成的损害，可能带来影响行政机关权威、声誉和形象，甚至危害社会稳定的严重后果。县级人大常委会规范性文件备案审查工作意义重大。因此，常委会将规范性文件备案审查工作纳入人大工作的重要议事日程，作为贯彻落实监督法，加强监督职能，维护国家法制统一和尊严的一项经常性工作来抓，不断提高对规范性文件备案审查重要性和必要性的认识，努力增强对规范性文件备案审查工作的深入理解和把握，促进规范性文件备案审查制度落到实处。

　　（二）出台办法，规范程序。

　　为保证规范性文件备案审查公正、有效、规范，市人大常委会学习借鉴外地经验，依据监督法和湖北省实施监督法办法的有关规定，在认真调研的基础上，于2009年3月市六届人大常委会第18次会议审议通过了《bst365关于规范性文件备案审查办法》，对规范性文件备案审查工作的开展起到积极推动作用。办法规定了备案审查的规范性文件范围，同时规定规范性文件制定机关应当自发布之日起三十日内报送备案。报送应当提交专题备案报告、规范文本。办法规定，报送备案的规范性文件，由常委会办公室负责统一登记、建档，提出拟办建议，根据常委会分管领导签批的意见，分送有关工作委员会。有关工委进行审查时，可以要求制定机关提供相关说明材料。办法对备案审查形式、审查结果的处理，以及不报送备案或不落实审查意见并报告落实情况的予以责任追究等作出了规定。办法还规定每年年终主任会议应向常委会报告全年规范性文件备案审查工作情况。办法实施以来，常委会共收受备案审查规范性文件15件，其中规定2件、办法11件、细则2件，都一一进行了备案审查。

　　（三）把握重点，认真备审。

　　一是把握备案审查范围。备案审查的规范性文件，其一为各镇人民代表大会就本行政区域内重大事项作出的决议、决定等规范性文件；其二为市人民政府制定的所辖区域普遍适用具有普遍约束力的行政性规范性文件，包括决定、命令、规定、办法、细则等。实际工作中，各镇人民代表大会作出有实质内容的决定、决议几乎没有，因此，备案审查的重点是市人民政府发布的涉及公民、法人和其他组织的权利义务关系的决议、决定、规定、办法、细则等。二是把握备案审查标准。登记阶段重点审查是否属于法律法规规定的应当报送备案范围。符合的予以登记，若不属报送范围则书面通知报送机关，说明退回理由。同时对材料不齐全或格式不符合要求的瑕疵报备文件，书面通知报送机关在一定时限内按要求补正。初审阶段重点进行合法性与适当性（合理性）审查。合法性主要包括：规范性文件的内容是否与宪法、法律、法规和上级人民代表大会及其常委会决议、决定相抵触；是否超越法定权限，限制或剥夺公民、法人和其他组织的合法权益，或者增加公民、法人和其他组织的义务，是否同本级人民代表大会的决议、决定相抵触，是否与同级别的规范性文件对同一事项的规定相一致等等。适当性（合理性）审查，是对规范性文件的内容是否客观、适度，是否符合本行政区域的实际，是否符合公平正义等法律理性的审查。一般包括：对具体问题的规定符合客观实际；相似的情况给予相似的处理；采取的行政措施不超过必要的限度；相关的因素应当考虑，不相关的因素不予考虑等等。在此基础上，做好意见反馈和异议审查阶段工作。

　　（四）改进方法，务求实效。

　　一是加强与政府部门的沟通与联系。坚持常委会与市政府、各工作委员会与政府职能部门的工作联系制度，随时掌握和了解工作动态，了解出台规范性文件的计划、背景、依据、起草情况，争取备案审查工作的主动性，督促规范性文件制定机关按规范报送备案文件。审查中发现规范性文件存在不适当问题的，要求首先与规范性文件制定机关沟通，请其说明情况和理由，尽可能在这一过程中统一思想，促其自行纠正。二是根据情况，提前介入。规范性文件出台前征求意见时，常委会提前介入，研究提出意见建议。市三届人大常委会1996年4月作出《关于批准<当阳市禁止在城区燃放烟花爆竹的规定>的决定》，经过一段时间实施，取得较好效果。但随着形势的变化和人民群众的呼声，2009年市政府重新制定《当阳市城区燃放烟花爆竹暂行规定》，在征求意见时，常委会对确定的城区禁放烟花爆竹的地域范围、允许燃放的特殊节日、重大庆典经报告批准燃放的条件和程序等提出意见和建议，被政府吸收采纳。常委会废止过去所作的决定，新的暂行规定由市政府颁布实施，暂行规定的备案审查也得以顺利通过。三是实行被动审查为主辅以主动审查的模式。常委会对报送备案的规范性文件直接进行审查，对某些国家机关和公民、法人以及其他组织提出审查要求的则以此为前提启动审查程序。

　　市人大常委会规范性文件备案审查工作虽然进行了一些有益探索，但仍然还处于探索起步阶段，尚未发挥其应有的功能和实效，主要还存在认识不高，制度不完善，工作不够扎实；报送不及时、不规范，难以有件必备；审查水平不能适应工作要求，程序性多于实质性审查等方面的问题。有待在今后的工作中逐步加以改进。

　　二、加强规范性文件备案审查工作的几点思考

　　规范性文件备案审查涉及方方面面，是一项政策性、法律性、专业性都很强的工作，必须积极稳妥推进和进一步加强。

　　（一）坚持党的领导原则。

　　坚持党的领导，是人大一切工作必须始终坚持的原则。规范性文件备案审查这样一项政策性、法律性、专业性都很强的工作，更加要在党的领导下开展。党委要切实加强对规范性文件备案审查工作的领导，要积极转变执政方式，尽量减少有关规范行政事务的党委与政府的联合发文，要积极支持和帮助解决当前人大常委会开展规范性文件备案审查工作的主要困难和问题，营造良好环境，创造必要条件。人大常委会要坚持和依靠党的领导，开展规范性文件备案审查遇到重大问题要及时向党委请示汇报，争取党委的领导和支持。

　　（二）不断提高思想认识。

　　要进一步强化对规范性文件备案审查相关法律法规和规范性文件备案审查重大意义的学习宣传，充分认识规范性文件备案审查的重要性、必要性和紧迫性，增强对规范性文件备案审查的深入理解和准确把握，增强责任意识。人大常委会要真正把规范性文件备案审查作为重要工作来抓，牢固树立审查主体意识和接受审查监督意识，切实解决可抓可不抓、怕麻烦、图省事的错误思想，一方面带头依法做到自身制定的规范性文件报送上一级人大常委会备案审查工作，另一方面发挥好主体作用，理直气壮开展规范性文件备案审查工作，做到规范性文件备案审查工作与其他工作一起部署、一起检查、一起考核。同时，将规范性文件备案审查工作情况纳入人大工作公开的内容，接受人民群众和社会的监督。

　　（三）构建协作配合格局。

　　随着规范性文件备案审查任务的越来越繁重，县级人大常委会有条件的应考虑设立专门的审查机构，配备相应的专业人员，专门负责规范性文件的备案审查工作。鉴于目前县级人大常委会各工委基本都是“一委一人”的现状，应组织常委会有关工作机构的力量，分工协作，齐抓共管，切实履行好这一法定职责。按照“统一受理、分工负责”的工作程序，办公室具体负责规范性文件的接收、登记、分送、归档、协调相关工委，按照所要审查的规范性文件的性质、内容，由各工委进行对口审查。在相关工委审查基础上，注重发挥法工委法律业务更为熟悉的优势。必要时，可根据需要邀请法律工作者等相关专业方面的人员参加，提高整体审查能力。

　　（四）健全完善配套制度。

　　好的备案审查制度，是做好备案审查工作的重要保证。要从登记、初审、意见反馈、异议审查各个环节建立规范的程序和制度。一要建立备案接受登记制。无论是接到规范性文件的报送备案还是有关机关、团体、单位、个人提出的审查要求和建议，都要进行统一的接受登记，建立台帐、存档备案并附统一编号的备案报告、规范性文件文本和说明、审查要求或建议的书面报告等材料。二是建立备案反馈制。要在法定或适当的时间，对报送备案的机关或是提出审查要求或建议的当事机关和个人，告之审查结果或说明有关情况，并为此制定有关制度。三是建立备案审查责任追究制。责任追究应既包括违法规范性文件的制定主体，也包括备案失职的主体。备案审查工作的失职主体，应承担因敷衍塞责或逾期不办、乱办造成重大损失或政治影响而引起的法律、民事或政治责任。四是建立备案审查检查督办制。常委会主任会议要定期听取规范性文件备案审查工作情况，研究做好相关工作的办法措施，每年年终向常委会报告工作情况。要加强对规范性文件制定机关报送备案情况检查，加大对不按规定报送备案审查的责任追究力度。

　　（作者单位：bst365）